从无序到有序：双改背景下法官惩戒制度的运行检视与路径调适

----以与监察制度的衔接为视角

目前，“审者裁”总体上得以实现，而“判者责”落实得还远远不够。在司法责任制改革走深走实的进程中，要实现准确、正当、妥当地对法官追责，绕不开两个重要课题：一是在何种情形下追责，二是追何责。以上两个方面，既涉及责任界定的实体问题，又牵涉到程序规范的追责问题。特别是程序规范的保障作用不可忽视，若缺乏正当的程序规制，容易导致法官追责的恣意与实体失当。鉴于法官职业的专业性与特殊性，有必要尽可能降低法官被追诉的潜在风险，即使被追诉也应最大限度地维护法官的合法权益，只有做好了法官惩戒制度与监察机关监察工作的有效衔接才能做好法官合法权益的保障工作。但惩戒权与监察权同时运行，势必会出现权力分配的冲突，因此，如何在法官惩戒制度与纪委监委的监察制度之间达到平衡，如何有效衔接、有效运行，并将法官惩戒制度从“纸面”运用到实践中，使法官惩戒制度得以激活，是法官惩戒制度发展完善的必经之路

一、缘起：双改的推进及其对法官惩戒的影响

（一）司法责任制改革对法官惩戒体系的责任内容之影响

解决“谁办案，谁负责”的问题是司法责任制改革的核心问题之一。其中，司法惩戒制度的构建就是司法责任制改革的一个重点。法官惩戒制度在司法责任制改革最重要的调整有三点：一是对惩戒事由进行了进一步明确，明确了法官非因故意或重大过失导致错案并造成严重后果的，不承担错案责任的归责方式。二是构建专业的惩戒主体，在最高法和省级分别设立惩戒委员会，由来源广泛的代表组成的委员会审查违法办案行为。三是完善惩戒程序，将固有程序与惩戒委员会相联系，初步实现了司法机关的调查核实，惩戒委员会的审议决定，再由司法机关执行决议的基本流程。

总而言之，“办案责任”作为惩戒体系的核心内容，是此次司法责任制改革的重点。首先，需要厘清错案责任与违法办案的关系，既要立足案件办理的司法规律，又要坚持主客观一致的归责原则。其次，构建具有专业性的惩戒委员会对法官违法履职的行为进行审议，这一程序相对独立且具有司法性特征。因此，改革不仅赋予惩戒委员会对违法办案责任的审议权和建议权，还从机制上破解了以往责任认定的内部化与行政化。不难发现，实质上进行违法办案责任的审议和决定机构是惩戒委员会，但程序上仍需尊重司法机关的“决定权”。

（二）国家监察体制改革对法官惩戒体系的主体和程序之影响

国家监察体制改革的目标是建立对国家机关和公务人员的全覆盖的新型国家监察体系。为实现目标，自上而下提出了一系列举措。一是监察委的全面设立。监察委从中央到地方均有设立，并明确监察委独立行使宪法赋予的监察权而非政府的内设机构，是由人大产生，对其负责、受其监督，与政府、法院、检察院“平行”的国家机关。二是实现力量整合。作为党的监督力量的纪委与作为国家监督力量的监察委合署办公，整合了党与国家的监督力量。三是进一步将监察对象的范围扩大。《监察法》将所有履行公职的人员纳入监察对象，明确法院、检察院的干警亦为其监察对象。四是进一步整合职能。监察委整合了纪委行政监察和反贪局原预防职务犯罪的部分力量，对法官在内的所有党员进行全面监督。国家监察体制的改革进一步改变了法官惩戒的主体和程序。这一系列举措与改革前对比不难看出，改革前，法官惩戒的主要力量是依靠司法机关的“自治”，辅之以人民代表大会、纪检机构的外部力量；改革后，《监察法》纳入对职务违法行为可进行政务处分的相关规定，标示着法官的行为将受到《监察法》的约束，特别是违反办案责任、政纪责任的行为可能受到纪律处分，监察机关可对此进行调查和处置。

国家监察体制改革的核心是独立的监督机关与处理程序，独立的监督机关需要做到独立于其他享有公权力的机关；独立的程序需要做到独立、集中、不受干涉，且具有监督、调查和处置的权力及程序。监察体制改革对法官惩戒体系的影响仅仅是外部“框架”的惩戒主体和程序，并不涉及惩戒责任和内容。

二、反思：法官惩戒制度的运行现状与问题检视

（一）改革前法官惩戒模式及特征

1.运行模式

司法改革进入攻坚克难期，对员额法官的惩戒不仅会为法官个人职业生涯蒙上阴影，更重要的是会使社会民众对司法公信力失去信心。因此对法官的惩戒必须既审慎又规范。现阶段法官惩戒方式有两种:第一，由惩戒委员会初步认定并给出建议，再由内部监察机构作出惩戒决定;第二，监察委员会也可以依职权对法官的违法违纪行为直接作出惩戒决定。这两种惩戒模式在我国的运行都有一定的困难。

2.运行特征

（1）惩戒责任类型宽泛

根据规定，我国法官责任存在“办案责任”“纪律责任”“错案倒查责任”“案件质量终身责任”“信访责任”等不同名称的责任类型，且各类型责任在内容、归责方式、惩戒措施上既存在重叠又互相独立的情况，在实践中，难以确立一个清晰的标准来区分。经过总结梳理，以责任内容为分类标准，大致将法官惩戒事由分为以下三类：

①办案责任。即法官因办理案件而形成的错误需承担的责任，包括实体和程序错误两方面。实体方面，可通过判断办理案件的实体结果评价，若错误存在且造成严重后果，应当承担违法办案责任，可由“错案追究制”予以规范。程序方面，指因违反办案程序而承担的责任。根据后果不同，责任内容指向也不同，但集中规定在纪律处分条例中。

②政纪责任。即除司法责任之外的不当行为亦要承担责任。我国法官亦属于公务员序列，受到《公务员法》的约束。《公务员法》作为一般法，规定了法官特定享有的权利与应履行的义务，但《法官法》作为特别法在惩戒制度上并无特殊规定。其作为法官政纪责任的最主要依据，涵盖了政治纪律、廉洁纪律、组织人事纪律等多方面内容。

③党纪责任。我国法官绝大多数是党员。虽然，党纪责任于前述两种责任而言具有独立性，但在惩戒效用上三者是相辅相成的。如党员法官违反党纪的除受党纪处分，还可能受到组织和政纪处理；对党员进行严格约束的党纪，对党员法官当然不会心慈手软，若党员法官有严重的违法犯罪行为，受到严格的党纪处分是必然的。在司法行为外对法官惩戒充分体现了党纪的先导作用，凸显了党纪是法官惩戒的主要渊源的地位。

（2）惩戒主体多元

惩戒权谁来行使，是惩戒制度落地落实的重要环节。如前文所述，我国法官因可能被惩戒的事由宽泛、责任类型复杂，导致存在诸多惩戒主体的现象。

①司法机关。《法官法》《公务员法》均对我国法官惩戒进行了规定，但都只进行了原则分类，未对惩戒主体及惩戒程序做出详细规定。就管理法官而言，在保障法官独立行使审判权的同时，还需要考虑到对法官的管理应当去行政化，故在惩戒权的分配上不能与一般公务人员的惩戒模式相似，也不能一概地将一般公务人员所适用的法规适用于法官，有必要合理地将惩戒权分配给司法机关。《人民法院监察工作条例》对法院内部惩戒权限进行了明确规定。

②纪委（派驻纪检组）。对违反党纪的党员法官，由纪委（派驻纪检组）根据管理权限相应处分。原则上，本院院长由上级纪委处分；本院副职院领导由本级纪委处分；本院其他党员法官由本级纪委或派驻纪检组处分。

③人大及其常委会。我国各级人大及其常委会享有的罢免权和撤销权也是对其任命的法官的违法、违纪或失职、渎职行为时的一种惩戒行为，此种惩戒不仅是法律行为，更是一种政治性的惩戒。

（3）惩戒模式单一

如前所述，因惩戒主体多元，引发惩戒程序多样。通过怎样的程序惩戒法官，不仅检验惩戒活动是否运转良好，更是体现惩戒活动是否符合正当程序与司法独立原则。域外主要是通过弹劾和一般性的纪律惩戒程序进行。

①《人民法院监察条例》规定了司法机关作为惩戒主体的基本程序：触犯惩戒事由的行为→立案→调查核实→拟处分意见→处分决定→救济。立案、调查核实与拟处分意见由法院纪检监察部门负责。而对处分决定因轻重不同而有所不同，对记大过以下的轻处分由院长批准，对降职以上的重处分由党组会批准。而救济程序与一般行政处分无异。被惩戒法官不服的，可向本院提请复议一次，仍不服的，可向上一级法院申诉一次。

②《党章》《纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规，规定了纪委作为惩戒主体的惩戒程序。作为党的监督力量的纪委与作为国家监督力量的监委在合署办公中，导致在惩戒程序上高度一致，即“初查→立案→调查→审理→处分→救济”模式。审查报告经纪委主要负责人批准后，提请常委会审议后决定给予处分或提出处分建议。除申诉次数与组织级别不受限制的救济程序外，其他方面几乎相同。

③罢免与撤职是人大及其常委会独有的惩戒模式，其最大的特点体现在民主性、中立性、平等性，更多强调被惩戒法官的合法权益。但其最大的不同在于启动的附属性，即纪委或法院调查核实后，建议罢免或撤职。但通过人大及其常委会主动提出的鲜有发生，其制度机制更多的体现在程序意义。

3.运行评价

不难发现，实质发挥惩戒作用的是以法院和纪委为惩戒主体的惩戒模式，而人大及其常委会更具有程序意义，但以法院和纪委为惩戒主体的惩戒模式又与行政监察的处分模式近似。因此，在责任体系宽泛和主体多元的法官惩戒体系下，惩戒模式却表现出低司法化和单一性的特征。

（二）惩戒模式的变革及局限

法官惩戒制度不仅关乎法官个人的职业发展，更重要的在于民众对司法公信力的质疑。因此，法官惩戒必须要慎重而且要规范，两者缺一不可。现阶段法官惩戒的两种方式前文已经阐述，就不再赘述。

1.法官惩戒制度的运行困境

负有监察职责的监察委员会或是法院内部监察机构在惩戒委员会的建议下，依据法律规定对法官的违法行为予以惩处与制裁即为法官惩戒。现各省的法官惩戒委员会仍属于同体惩戒，即作为惩戒主体的惩戒委员会是设立在法院内部的机构，适用的程序亦是如此。

（1）惩戒主体界限模糊。惩戒委员会分别赋予自身的建议权和内部监察部门的调查权，由惩戒委员会对是否受惩戒及方式提出建议，由监察部门调查后再根据建议内部惩戒。如此内部惩戒，其效果收到质疑——法院内设机构单独拥有调查的权力，缺乏外部配套监督力量的调查处理结果是否仅仅是法院的“自我检讨”？故在改革后，为监察委员会配置了调查的权力，使其成为调查的主体，不论身份，可以监督所有的司法人员。如此，便形成了内外部协同的“双轨制”模式——法院内设机构主导的内部惩戒与监察委员会主导的外部惩戒双轨运行。存在两种惩戒主体时，必然会造成权力主体的混淆与配置的模糊。

（2）错案追究制的缺陷。现目前，“错案”缺乏统一的认定标准，各地区标准千差万别，且标准严格程度也存在较大差别，使得法官被惩戒的风险被放大。2005年广东制定的错案认定方式中，将“事实认定错误”与“法律适用错误”定位错案标准，是否意味着所有被发改的案件均为错案？均需要纳入惩戒？全国已制定错案认定标准的省份，各有各的标准，但无论如何制定标准，都应当坚持对比案件事实认定的前后差别，只有认定后一种事实优于前一种事实更加符合客观事实，才能得出前一种事实为错案的认定结果。目前而言，依据规定将重大过失作为惩戒法官的事由，但对于何为“重大过失”没有任何法律法规予以明确，在此无法通过穷举的方式予以列明或者统一一种可行的、明确的行为标准，仍然会陷入唯结果论的困境，即判决错误就是“错案”，该困境可能导致法官无时无刻不处于被惩戒的风险中。

（3）法官惩戒委员会依附性过强。法官惩戒委员会对法院内部的监察机构依附性过强，各省级法院在设立法官惩戒委员会时，对于调查权的分配未充分考虑到法官惩戒委员会作为法院外部力量的作用，导致作为外部力量的惩戒委员会仍需依靠法院内部设立的监察机构进行调查。在此模式下，法官惩戒委员会需依附于法院内部监察机构的调查，在此基础上做出判断。调查与判断的分离，导致做出判断所依赖的事实缺乏真实性、关联性。在认定过程中，惩戒建议及所依赖的事实的客观性的可信度将大打折扣。此种模式，存在架空惩戒委员会职权的可能，背离了设立初衷。

2.监察制度运行的现状

法官作为既普通又特殊的公职人员，应当受到监委会及法官惩戒委员会的双重监督。从设立监察委员会与法官惩戒委员会的目的来看，监察委员会的设立是为了依法惩治腐败，通过打击公务员队伍中的违法违纪行为、职务违法以及职务犯罪行为来提升公务员队伍的纯洁性；法官惩戒委员会的设立则是根据法院内部监察机构作出的调查结果，对法官违法违纪行为以及职务不端行为作出惩戒建议，来提高法官个人的职业道德水平，确保法官的办案质量，维护法院的外在形象，提高司法公信力。尽管在设立目的上监察委员会与法官惩戒委员会有所重叠，但又相互独立不同。监察委员会将法官视为普通公务员对待，要求法官遵守一般公职人员都需要遵守的最低要求，这个要求是所有公职人员都不可触碰的底线;而法官惩戒委员会对法官的要求更高，是对法官作为行使审判权的特殊公职人员的特殊要求，是对法官专业能力、职业道德的判断，旨在通过监督法官而提高案件审判的质量。

（三）制度运行的旧疾与新症

1.旧疾方面：改革前司法惩戒模式的“旧疾”在改革后仍未改善

（1）制度架构的内部化未能完全消除

改革前，虽然纪委部分参与了法官惩戒程序，但仅限于党员领导干部的违纪违法问题，而绝对多数的非领导党员法官的违纪违法由派驻纪检组或内部监察部门调查处置，纪委参与并未实现全覆盖。而作为派驻机关或内部监察部门因利益、人情、同级党组制约等诸多因素，其监督效果堪忧。此种自身监督自己的惩戒模式进一步加剧了惩戒的内部化和非独立性。

监察体制自上而下的改革和惩戒委员会的成立，在法官惩戒层面，就是为了解决外部监督不力的诟病，但在具体路径设计上并未破除内部化的问题。第一，监委监督的独立性没有解决。虽然监委有一定的权力惩戒法官，但监督模式依然与改革前派驻纪检组的模式相同。第二，惩戒程序的启动权和调查权依然在法院的问题没有解决。虽然监委具有审议和决定权，但法官惩戒委员会却并不直接受理举报、投诉。第三，审判权与行政事务管理权“两权混同”的问题没有解决。此次改革，并没有彻底解决审判权与行政事务管理权的两权分离，而司法权运行的地方化导致的内部化问题依然凸显。

（2）主体和程序的行政化倾向未能明显好转

司法行政化的问题一直存在于我国的司法行政管理活动中。相应的，惩戒主体的行政化色彩必然造成行权方式的行政化，如调查、惩戒、救济等法官惩戒程序也不能逃离。同时，缺乏起诉指控、辩护质证等环节及审理程序的非司法化也有所体现。

司法责任制改革中惩戒委员会制度的重要目的之一就是去行政化。从制度机制上，惩戒委员会虽然有一定的司法化改造，但目前惩戒委员会仅仅是审议机构，从整体上分析，惩戒委员会依然在行政化的框架下运行，惩戒活动全过程的司法化难题未能解决。

（3）责任类型混沌不清的局面未能有效改善

前述已对惩戒责任类型混沌不清的情况予以阐述，就不再赘述。因为，惩戒责任分类不清，导致归责原则不清，从而在惩戒主体、措施和程序上也造成诸多问题。目前，对法官办案责任的追究长期坚持错案责任追究原则。虽然错案责任追究对冤假错案的纠正有一定的作用，但其“重客观结果，轻主观行为”的诟病一直备受质疑。“谁办案，谁负责”是司法责任制改革非常明确的基本原则，但在改革的进度和力度上存在事权和职权不匹配的问题。法官的公务员身份依然存在，导致法官惩戒依然受公务员监督管理模式的一般规则约束，导致办案责任难以从党纪责任与政纪责任中分离出来。因此，办案责任的不明确就导致适格的惩戒主体和程序公正难以得到保障，那么，对法官正当履职行为的保障在惩戒体系中予以呈现就无从谈起。

2.新症方面：两大改革在法官惩戒制度上未能有效衔接的“新症”

（1）两大改革在惩戒体系的建构理念上未解决“效率”与“公平”的调和

追求公平正义是司法责任制改革的核心，目的是搭建公正的审判权运行机制和规范的法官责任认定与追究程序。追求监督过程效率和结果的统一化，实现对所有管理职能的公职人员监察的全覆盖是此次国家监察体制改革的主要目标。不难发现，两大改革追求的价值目标不一，特别是对法官惩戒体系的搭建上，两者矛盾尤为突出。如前所述，国家监察体制改革并未针对法官设置独立的惩戒程序，依然适用一般公务员的处分程序，而这与司法改革的初衷与司法规律严重不符。同时，国家监察体制改革崇尚“效率优先”，在程序上依然采取行政色彩浓郁的“控审一体”的方式，而这与司法改革强调的“公平”理念显然相悖。

（2）两大改革在具体制度上没有解决好各主体惩戒权的分配

①法官惩戒机构作用不明显。惩戒委员会作为法官惩戒的专业机构，但目前绝大多数法官的处分依然未经过惩戒委员会的专业认定。②法官惩戒事由不合理。《法官法》第46条列举了10项法官应惩戒的行为，但这些规定过于宽泛原则，不利于法官正当权益的保护。③法官惩戒程序不清晰。通过何种程序进行惩戒，各地法院操作不一，程序不清。④监察程序衔接不顺畅。因惩戒委员会系新生制度，目前如何与监察程序有效衔接也是一大难题。⑤惩戒法律依据不全且存有漏洞。从《宪法》层面看，法官惩戒是“空白”，从而导致可以适用惩戒法官的较多，反之意味着法官需遵守的制度更繁杂，风险性更高。⑥惩戒机构独立性欠缺。勿需多言，目前惩戒委员会仅有建议权，若纪委不尊重惩戒机构的意见，如何处理。⑦组成人员开放性不足。惩戒委员会的组成人员特别是主任的确定依然存在专业性不强，行政色彩过浓，开放性不足的问题。⑧未跟进匿名投诉。从各地实践看，规定匿名投诉的少之又少。⑨申诉救济机制的缺失。若被惩戒法官对惩戒意见不服，可否向最高法院惩戒委员会复议，规定不明。

三、探究：法官惩戒双轨制衔接运行之证成

我国现行的两套制度，从法官的一般公职人员的身份角度与行使审判权的特殊公职人员身份角度分别对法官的行为进行监督，从实践来看，两套制度的运行是存在的重叠甚至冲突的。这样的冲突反而不利于保障法官的合法权益，在此基础上，实现两套制度的有效衔接，才能彰显制度优越性，才能行之有效地监督法官这一既普通又特殊的公职人员群体。

（一）必要性

1.法官职业性质决定。国家审判职能通过法院实现，而法院需通过法官个体行使审判权来实现国家审判权，法官是审判职能实现的“核心”，发挥化解纠纷矛盾、惩治违法犯罪的重任。这就决定了法官职业性质具有多重属性：一是公职人员，是代表国家行使审判权的公职人员；二是政法干警，是法官职业的本质属性；三是具有专业知识的人，通过法律知识的运用履行公职的人员。法官职业性质的多重属性，决定了对于法官，既需要法官惩戒委员会对于法官作为政法干警、作为具有法律专业知识的人员的身份进行监督，又需要监察制度对法官作为公职人员的身份进行监督，从而实现内外部、全方位地监督。

2.监察制度全覆盖性要求。同体监督的实效往往是有限的，法院体系内部监察机构对法官的监督就属于同体监督。而法官代表国家行使国家审判权，其权力来源于法律授权，其权力的运行，需要且有必要进行异体监督。法院体系内部监察机构的同体监督，覆盖面不足需监察制度的异体监督来予以补充，是故有必要实现两套制度的有效衔接，通过“双轨制”的监督，全覆盖无死角地保障权力运行的合规合法与合理。

3.降低法官职业风险之必然选择。法官作为审判权的“基层”行使者，作为具备专业知识的人，员额制的实行，使得法官在行使审判时的权力得到了充分保障，也放大了法官的责任。错案终身追责，使得法官风险被无限放大。在此基础上，如何认定“错案”尤为关键，为避免法官在行使审判权之时，在幸苦办案之时承受不合理的、非必要的责任压力与风险，有必要在监督制度上保护法官。两套制度双轨运行，有助于正向激励法官在行使审判权过程中的合法化，也有助于倒逼惩戒委员会或监察委员会在作出惩戒决定时更加慎重。两套制度双轨运行，能做到降低法官被直接惩戒的风险，在制度设计上保障法官合法权益

（二）可行性

1.理论依据

目前，我国并未形成统一的标准规范法官惩戒制度的范围。新《法官法》第46条原则性规定了10种应处分的情形。同时，不同效力层级的规范性文件也规定了法官惩戒的相关内容。笔者经过梳理近年来法官惩戒的规范性文件如下：

2.经验积累

2018年12月25日，黑龙江高院召开全国首次法官惩戒听证会，12名法官惩戒委员会委员出席了本次听证会，就辖区一法官涉嫌违反审判职责行为进行听证。截止今年3月底，全国31个省区市和新疆生产建设兵团全部设立法官惩戒委员会，且最高法院法官惩戒委员会筹建工作也基本完成。但各地法官惩戒委员会在章程、设立方式、工作机制及运行方面存在较大差异。一是设立模式不一。主要存在“法官、检察官惩戒（遴选）委员会”“法官、检察官惩戒委员会”“法官惩戒委员会”。二是惩戒委员会主任人选不一。有省委政法委、省高院、省政协、省人大、社科联、高校、法学会等单位主要领导担任。三是部分委员专业性不强。存在按“席位华”分配委员名额的情形，具有一定的行政化色彩。四是制度衔接不够顺畅。五是实质化运行有待加强。

虽然，法官惩戒委员会目前依然存在诸多问题，但已经给我们提供了较多的实践经验，一套制度是否合理，只有在实践中运行起来，才能更好的发现其不足，然后才能查缺补漏推动完善，法官惩戒制度也不例外。

3.域外借鉴

①纵观世界各国对于法官惩戒的立法，德国对此立法较为完善。基于法官的公务员和审判员的双重身份属性，导致其要受到《公务员法》《公务员惩戒法》《法官法》等多重限制。一般情况下，法官的不当行为受前述法律规范。但因法官等级不同，从而在惩戒程序、主体、处分种类亦不同。如最高法院法官，仅能采取警告、罚款或免职三种处分；而宪法法院法官，若因名誉不当行为被判处六个月有期徒刑以上的，只能由总统免除法官身份。

为达到惩戒工作的效率与公平的平衡，处分轻重程度不同的惩戒由不同主体作出。对于如警告的轻微惩戒措施，可以由其职务主管作出，而对于警告以上的惩戒措施，则必须通过司法化的惩戒程序来作出。而对于审判员的不当行为，在最高法院审判庭专门设立职务法庭，审理审判独立事项。

②美国的法官惩戒制度。美国法官不具有双重身份，面临的惩戒主要有两种：其一是国会或议会实施的弹劾制，该程序启动较为严格，先由众议院起诉，再由参议院审理及成员三分之二的绝对多数通过弹劾；其二是惩戒委员会进行的法官惩戒制度，该项制度在实践中较为常用。另外，提请弹劾的事由可以分为两类，一类是因犯罪提起，另一类则是因行为不当。

实体方面，美国立法明确审判事实和法律适用不属于惩戒范围，以最大化的保障审判权的独立。而惩戒范围依然采取列举不当行为的方式予以确定，但随着发展，又提出不当行为的构成要件即对司法公信力造成了不良影响均可能被惩戒。

程序方面，美国法官的惩戒程序主要有以下步骤：询问→初查→指控→答辩听证→处分→救济。第一二步属于前置程序，若的确存在不当行为，才提出正式指控，并向当事法官发出控诉书，然后出庭答辩，在该阶段可委托代理人。对于处分类型，主要分为私下训诫、责备或公开责备、暂停职务、强制退休以及罢免等四种类型。而上诉法院为联邦最高法院。

四、调适：法官惩戒双轨衔接运行的路径设计

当前而言，法官惩戒制度改造不彻底的问题越来越凸显，而国家监察体制改革对惩戒制度的影响主要侧重于监督的外部性，而对惩戒的司法性忽视严重，从而导致两项改革在惩戒制度的兼容和衔接上出现较多问题，亟待解决。如何破解两大改革制度不兼容衔接不畅的问题，实现既要保障法官正确履职，又达到有效监督公正惩戒的效果，应当立足于我国国体政体出发，同时借鉴域外经验，遵守现代司法制度的基本规律。

（一）确立法官惩戒制度的基本原则

1.坚持主观过错和客观行为相结合的原则。难以回源客观事实，若一味的苛求唯一正确的判决结果客观上是难以实现的。因为个体的法官综合素质能力的强弱等各种因素，必然造成法律事实与客观事实存在差异，且同一法律条文，也可能在合理说明理由的认识偏差范围内存在不一致理解。

毋庸置疑，审判行为就是司法行为的一种，因此，对错案的认定应以主观过错与客观行为相结合为基本原则。而且错案不应做扩大解释，否则既有损司法权威，又违背司法规律。错案可从以下方面分析论证。一是结果错误，这是前提条件，裁判结果错误的定论以再审改判为依据。二是法官在审判活动中存在重大过失、故意。故意容易认定，就不再赘述，重点阐述重大过失的构成要件。一是过失应当是重大的，如关键证据、关键事实的采信认证错误或明显适用失效法律或引用不当；二是过失导致结果错误；三是因结果错误造成了严重后果，如给当事人造成了重大的经济损害。

2.明确错案责任追究的程序机制。惩戒制度开创了专业的人审查认定法官是否存在违反审判职责的制度先河，改变了以往法官责任的行政问责的惯有模式。但是其不足之处在于，限制了惩戒委员会的权限，对其他违法违纪行为导致错案的，仍按照党纪政纪处分，并没有足够认识到法官职业的专业性。为弥补漏铜，可从惩戒委员会的章程出发适当扩大其职权范围。同时，对法官错案责任追究，应当坚持慎重启动、慎重惩戒的底线原则。即使要追究法官责任，也应当借鉴诉讼程序的合议庭审理制，由监察委提出指控，当事法官抗辩，再由惩戒委员会委员组成的合议庭根据指控及抗辩事实、证据认定综合裁判提出处分建议，若合议庭分歧意见较大的，应当交惩戒委员会评议裁决。最后由相关部门根据最终处分建议作出处理。

3.坚持权责统一原则，确保“审理者裁判，裁判者负责”。为了督促法官合理行使审判权，又是对法官行使审判权过程中的不当行为的应有惩戒，错案责任必然追究。追究法官责任的前提是法官存在承担责任的事由，且该事由因法官而起，故必须保障法官独立行使审判权不受非法干扰，在法官依法独立行使权力的基础上才能追究法官行使不当而产生的责任。法官有权无责或者有责无权都是错案责任追究制度的不当之处，不利于审判权的良性运作。随着司法责任制改革的深化，各主体之间的权责应当明确、细化。只有如此，错案责任追究制度才能真正落实落地。

4.责任与保障相结合，保证法官的合法权益。法官权益保障委员会与法官惩戒委员会可以说是司法责任制改革的车之两轮，鸟之两翼，共同构成了司法责任制改革的权与责。法官权益保障委员会的设立，就是为解除法官的后顾之忧，免除法官依法实施的行为、发布的言论和结果不当不受指控和追究的权利，是确保法官依法独立行使审判权。我国当前并无明确法律规定法官豁免制度，但其精神或原则性规定散见于相关文件中，存在可操作性不强的问题。因此，可明确法官豁免权的行为范围和内容要素。二者有机结合，既规范了法官的行为，也有利于法官权益的保障和司法权威的树立。

（二）厘清惩戒事由的基本分类标准

1.对“违反审判职责” 与“违法审判责任”做相同理解。新《法官法》没有使用《司法责任制意见》中关于违法审判责任的表述，而是沿用了《惩戒制度意见》中“违反审判职责”的提法，但并未具体规定“审判职责”的内容。与之关联最直接的表述体现在新《法官法》第八条^⑪。前两款应属于审判职责，但究竟有哪些具体职责？含义不明。从文义解释看，可理解为法官在审判案件时所具有的职权和应承担的责任。但新《法官法》的“违反审判职责”与《司法责任制意见》中的“违法审判责任”应做同一理解。

从逻辑表达角度看，“违反审判职责”是有限的。一是故意违反法律法规办案；二是由于重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果。对其理解，应结合《司法责任制意见》对违法审判责任认定的具体规定，即第二十六条所列举的七种违法审判责任情形。这样就有了相当强的逻辑自洽性和可操作性，首先明确了违法审判责任的行为并不是一般的违反审判职责的行为才属于法官惩戒委员会的审议事项，其次对于什么情形属于违法审判责任也有了一个明确具体的标准。

2.关于“故意、过失或无责”的审查权及惩戒处分的建议权。新《法官法》规定，惩戒委员会经过审议，应当提出四种类型的审查意见^⑫。《司法责任制意见》规定，惩戒委员会根据查明事实和法律规定提出三种处分建议^⑬。两相比较，《法官法》更多强调专业把关功能，而意见明确了惩戒委员会的建议权，两者系因果关系。目前而言，专业的审查权应当比惩戒的建议权的设计要合理，因为惩戒制度的存在根本目的是通过专业的人审查专业的事，从而提高司法公信力。若由惩戒委员会提出惩戒类型的建议权，一则具有影响干部管理权的嫌疑；二则其约束力不明，若提出建议不遵照执行，不利于保障惩戒制度的严肃性。

3.审查意见还应阐明重大过失与裁判错误之间的关联性，以及后果是否属严重等内容。根据现有规定，惩戒委员会的审查意见针对故意或重大过失导致的审判职责行为，故意不再赘述。对重大过失的要求是因重大过失导致裁判错误并造成严重后果。因此，对重大过失类审判职责行为，还需要对关联性和结果的严重性进行专业审查认定，但该部分内容目前较为笼统，故需要在细化制度或在实践中予以考虑。

（三）顶层设计之双轨衔接下宏观构建

1.惩戒主体

如前文所述，同体监督缺乏实效性。惩戒委员会与法院内部监督机构对法官进行监督属于典型的同体监督。从第三方视角，主要是社会公众视角来看，同体监督模式下的法官惩戒工作，缺乏法院体系外部接入，惩戒的公平性缺乏公信力，无法发挥法官惩戒制度的价值；2018年监察委员会设立，将异体监督引入对法官的监督中，监察委员会作为法院外部的及监督机构，其引入填补了外部监督的空缺，弥补了同体监督的空缺，使得对法官的监督、对法官行为的惩戒更加全面，覆盖面更完善。另一方面，除了有效监督法官在办案中的各种行为外，监委会作为有权调查的外部机构，还可将司法辅助人员纳入监督对象，进一步规范案件办理流程，增强司法行政行为的合法性和合理性。在现阶段司法实践中，监察委员会、法官惩戒委员会以及法院内部的监察机构共同组成了法官惩戒的主体，从内外部、从同体异体多角度全方位的增强了法官惩戒制度的基础，使得法官惩戒更加行之有效、行之有力。

2.惩戒事由

错案追究制度是以事后问责的方式处理法官错误。一些学者从事前预防的角度提出了与错案追究制度相对应的法官职业道德责任制度，通过积极引导，规范法官在实践中的各种行为，使法官在思想上养成遵守职业道德和法律法规的习惯。法官职业道德责任制的积极引导存在着注重法官行为合法性，缺乏结果考量的弊端。为更好规范法官行为，既不能以结果为导向，也不能仅评估行为。

因而为弱化各种方式的弊端，取长补短地放大各种方式优点，有必要采取“不当行为模式+结果模式+职业伦理模式”三位一体认定标准。该种认定标注，将法官行为划分为“正当行为”与“不正当行为”；而正当行为又以有无瑕疵进行划分；不当行为则是以是否违法犯罪或犯罪为标准。在处置上，不正当行为进行惩戒理所应当，但对于正当行为应当分类处置。正当行为中的有瑕疵行为应当由法官先进行补正，补正后未引发严重后果的，则不应当惩戒，无法补正或即使补正但引发不良后果的，应当予以合理的惩戒；在深挖瑕疵行为产生原因的基础上，区分若法官的行为是因新法律解释的推行、法律修订、政策调整、新证人、新证据的出现等而产生的，则应该免除责任。

该种三位一体的模式下，即考虑到了法官行为产生之原有又衡量了行为之结果，使得对法官行为之评价，更加立体化，更加合理，更有助于保障法官的合法权益。

3.惩戒措施

法官作为行使国家审判权的特殊公职人员，在惩戒措施的设置上，应当依据该种特殊身份特殊设置。

具体而言，应当依据情节的严重程度处以训诫、罚款、免除法官身份、撤职、开除公职等处置：训诫适用于情节显著轻微、社会影响不大的情形；罚款适用于涉财型的情形；免除法官身份适用于不能胜任或不宜担任法官的情形；撤职适用于情节特别严重的情形；开除公职适用于构成犯罪的情形，且该种情形应当移送有权机关追究刑事责任。

（四）具体程序衔接下之微观运行

1.启动程序

法官惩戒程序的启动，首先需明确谁来启动的问题。需对法官进行惩戒，首先需调查法官之行为，调查权之归属部门应当是法官惩戒程序启动之部门。监察部门在法院内设有专门机构，负责法院的内部监督工作，并将原属地方司法机关的所有纪检监察机构转隶至监察委管辖。因此，法院内纪检监察机构的性质发生变化，调查权从法院转移至监察委。因此，启动程序应有监察机构启动。调查启动程序分为申请启动与依职权启动。前者向全社会开放，任何组织或公民都有权提交举报证据材料，监察委收到材料后启动调查程序并根据结果开展工作。后者系监察部门主动行使调查权，对法官行为主动调查，并根据调查结果和惩戒委员会的建议对法官进行实质处罚。

2.审查程序

法官惩戒程序无论采取何种方式启动，启动后需开展对涉事法官的调查、审查工作。《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》的通知规定“法院为调查主体”，与《监察法》规定存在冲突，应当进行一定的修改，法院惩戒的调查主体是不恰当的。应改为按照干部管理权限或问题类型由地方监委与法院内部监察部门分别调查，此种模式既缓解了监委办案压力，又充分发挥了法院内部监察部门的监察作用。二者作为法院体系内外部不同的监察主体，有着各自的优势，内部调查更加直接高效、外部调查更加客观真实，将二者结合方能更好地还原事实客观，形成接近客观事实的调查结果，为惩戒委员会进行专业审查并据此做出惩戒建议提供精准的依据。

3.决定程序

惩戒委员会根据调查结果提出专业建议。如何落实处分建议取决于监察委与法院内设监察部门的惩戒权力的大小。尽管内设监察部门有权调查和处罚，但在此之前应听取惩戒委员会的建议。具体而言，应区别对待，内部监督方面，内设监察部门一般应根据惩戒委员会的建议作出惩戒决定。外部监督方面，监察委可在听取意见后，根据处分建议再作出惩戒决定。

由于法官身份的多重性，特别是作为一类具有专门知识的群体，对法官的惩戒，也应基于职业判断。惩戒委员会作为专业机构，具有监察委和内设监察部门在现阶段不具备的专业判断力。因此，惩戒委员会行使建议权不仅是对法官道德标准的更高要求，也是为降低法官职业风险而建立的一种保护机制。目前，惩戒委员会的处分建议未得到充分执行，容易成为一种形式而存在。因此，若无惩戒委员会的审议及建议，惩戒部门不能做出惩戒决定，若直接作出惩戒决定，应参照程序制裁理论认定惩戒无效。

4.备案程序

基于法官职业身份的多重性以及基于法官惩戒委员会的建议权，监察委员会及法院内设监察机构在依据调查、依据法官惩戒委员会的建议对法官做出惩戒决定之后，一是需落实对涉事法官的惩戒措施；二是需向具有建议权的、具有专业能力的机构法官惩戒委员会反馈结果，即应当向法官惩戒委员会进行惩戒备案。

5.救济程序

涉事法官被惩戒之后，如对结果不服的，应当向最高院法官惩戒委员会提起复议，最高人民法院法官惩戒委员会应当对该惩戒的程序、实体合法性、合理性做出审查并进行评议，在此基础上作出终局性的决定。

结 语

法官惩戒“双轨制”衔接运行模式已初步成型，但在落地实施过程中仍存在“新瓶装老酒”的状况，存在在新制度下通过修饰旧制度“伪装”新制度的情形。为更好地落实法官惩戒“双轨制”衔接运行，做好制度革新，有必要从以下三方面入手：一是从法官惩戒委员会的组成人员入手，优化法官惩戒委员会的组成，并考虑是否通过赋予法官惩戒委员会调查权的方式，更好地发挥法官惩戒委员会的价值；二是《惩戒意见》第9条规定了被惩戒法官及其所在单位异议权利，换言之，以上主体均可向惩戒委员会提出异议。这也就需要惩戒委员会具备对事实的认定权，否则即便是接受法官提出的异议，也无法作出任何具有实质价值的决定；三是惩戒委员会作出的建议应当分情况采纳，未经建议而直接作出的惩戒决定将归于无效。

（作者：张鹏飞）